环保局

当前位置:首页 > 公众互动 > 学习园地 >

学习园地


投诉举报
OA办公系统
信息报送
资料下载
办事指南
表格下载
在线申报
审批查询

学习园地

环境保护行政调解相关问题解读

来源:暂无        发布时间:2016-12-05 16:29:40        阅读次数:   

一、环境行政调解的特征
环境行政调解是环境保护行政机关居间对民事主体之问的因为具有民事权利性质的环境权益发生的争议作出的调解行为,属于公权力介入私权的行为。这种权力的产生来自于环境保护需要,是社会发展对传统法律的“公法一私法”二元划分或“公权一私权”截然对立提出挑战后,法律对社会利益多元、社会价值多元的新型结构所做出的回应。这种现象被认为是“公法私法化”的一种典型表现形式,因此,对它的性质的认识就不可能像传统的“公法”或者“私法”那么简单。为了进一步地认识环境行政调解,可以从以下几个方面展开分析。
(一)环境行政调解与其他调解的联系和区别
环境行政调解与民间调解、司法调解一样,都是属于调解的范畴,都是在中立的第三方主持、参与下,基于当事人的意思自治解决争议的程序。
但是环境行政调解与民问调解和司法调解之间也存在明显的区别。民间调解的调解人不具有政府背景,不行使国家公权力。司法调解的调解人虽然行使国家司法权,有国家公权力作为后盾,但是该权利仅仅限于当事人同意调解的事项,对于与该纠纷相关的环境问题没有管理权。无论是民间调解还是司法调解,都仅仅解决私法问题。
而环境行政调解融合了公法和私法,调解人同时可能也是管理者,不仅有权根据当事人的同意对环境争议进行调解,而且对于该环境争议以及相关事项具有行政管理权。调解人的调解职能是其环境管理权的衍生,调解人对于环境争议本来就有一定的了解,能够在行使环境管理的过程中获得一定的证据,并且能够对致害人污染、破坏环境的行为处以行政处罚。同一个污染、破坏环境的行为对于环境管理机关来说,具有双重意义:从国家环境管理的角度看,该行为可能构成行政违法行为,环境管理机关可以依法决定给予行政处罚;从受害人与致害人之间的关系来看,该行为影响了双方当事人的利益,环境管理机关可以根据当事人的同意进行调解。公法和私法的融合使环境行政调解与其他调解方式区别开来。
(二)环境行政调解行为的特征
环境行政调解行为具有居间性、非行政性、非必要性、非终局性等特征。
1.居间性
环境行政调解行为属于行政机关居间对民事主体之问的民事权益争议进行调解的行为,具有居间性。
环境保护行政机关主持行政调解的权力既来自法律法规的明确授权,也源于当事人的请求。缺乏法律法规的授权,行政机关的行为构成不当行为。但是仅有法律法规的授权也不足以引起环境行政调解行为,环境行政调解必须以具体当事人的明示或默示请求为前提。在行政机关提出调解时,如果当事人明确拒绝,环境保护行政机关不应坚持进行调解。从当事人的权利而言,当事人具有选择权,既可以选择请求或接受环境保护行政机关的调解,也可以不选择调解;当事人既可以请求环境保护行政机关对纠纷的一部分进行调解,也可以请求环境保护行政机关对纠纷的全部进行调解;当事人对行政调解的拒绝既可以是明示的,也可以是默示的,当事人不参加调解或者向法院提起诉讼应当视为拒绝行政调解。从环境保护行政机关而言,主持行政调解既是权力,也是义务,但是该义务的发生必须以当事人明示或默示的请求为前提。在当事人明示地请求环境保护行政机关主持行政调解之后,环境保护行政机关不得拒绝。
环境行政调解的内容包括赔偿责任和赔偿金额两个部分。从赔偿责任来看,环境保护行政机关应当对环境污染的事实问题进行调查,包括环境污染行为是否发生,当事人是否遭受损失,污染行为与当事人之间的损失是否存在关联性,当事人是否采取了合理的措施避免损失的发生或扩大等等事项。从事实问题与法律问题的区分来看,环境保护行政机关既需要认定事实问题,也需要认定法律问题。
处于环境行政调解之下的权利是具有民事权利性质的权利。正是因为这些环境权益具有民事权利的属性,当事人可以根据意思自治原则自由处分,从而使调解成为可能。行政机构也必须尊重当事人的意思自治,不应当违背私法自治的法律精神。
2.非行政性
环境行政调解行为不属于行政行为。行政行为是享有行政权能的组织或个人运用行政权对行政相对人所作的法律行为。不具有行政权能的组织或个人所作的行为,具有行政权能的组织或个人没有运用行政权所作的行为,没有针对行政相对人所作的行为,不具有法律意义的事实行为,都不是行政行为。行政行为具有单方性、强制性等法律特征。
环境行政调解行为是环境管理机关辅助当事人对于当事人之间的争议解决方案达成协议的行为,环境管理机关和双方当事人共同参与调解过程,因此环境行政调解行为不具有单方性。环境管理机关主持调解的前提是当事人的同意,因此环境调解行为不具有强制性。由于环境调解行为不符合行政行为的特征,因此具有非行政性。既然环境行政调解不属于行政行为,也就不可能属于具体行政行为。
3.非必要性
环境行政调解不是环境纠纷处理的必经程序,具有非必要性。在发生环境争议后,当事人可以请求进行行政调解,也可以直接在法院提起诉讼,行政调解不是诉讼的前置程序。
4.非终局性
经过行政调解之后制作的调解书、处理意见、调解处理决定等法律文件不具有强制力,当事人对行政调解处理决定不服的,可以向人民法院起诉,因此环境行政调解具有非终局性。
二、 环境行政调解的基本原则
    环境行政调解的原则,是对调解工作具有普遍指导意义的行为准则,它贯彻调解活动的始终,体现了环境行政调解的性质和特征,并决定着这一工作的基本方法,因而是实现环境行政调解职能不可缺少的规则,同时也是保证这种调解合法进行的指导思想。
(一)合法原则。这就要求环保机关对污染纠纷的调解必须依法进行。如前所述,这种调解不仅要在法律、法规授权或者规定下进行,而且调解过程中也必须以相应的具体法律、规范来判明是非和责任。这表明,环境行政调解并非背离法律规定“和稀泥”,相反,它始终是以环境法律、法规的规定为依据的。
(二)合理原则。环境污染纠纷本质上属于平等主体间的民事纠纷,这就要求并且允许环保部门在某些没有明确法律依据,或者某些复杂的污染事实一时难以查清,或者损害责任不易明辨的情形下,可以根据社会主义公平合理的原则,对污染纠纷作适当合理的调解。举例说,某化工厂下风向农田受损农民索赔请求环保局调解处理。环保局限于技术原因,对工厂排污与农民受害间的因果联系一时难于查清。在这种情况下,从受害农民的生活和恢复生产考虑,环保局也可提出方案,促成工厂给予相当赔偿。
(三)自愿平等原则。所谓自愿,指调解的开始必须以双方当事人的申请为前提,调解协议必须以当事人自觉接受为基础,它反对任何形式的强迫和压制。所谓平等,指调解活动中,双方当事人地位始终平等,环保机关主持调解,不能厚此薄彼,尤其在一方坚持不妥协的情况下,更要公正平等地对待。
(四)充分尊重当事人起诉权利的原则。根据环境法律、法规的规定,行政调解作为行政救济手段,既非解决污染纠纷的唯一途径,也非必要途径,当事人始终有寻求司法救济的权利,环保机关必须充分尊重。这可能有四种情况:
①当事人一方申请调解处理,另一方不愿通过调解,而愿诉诸法院;
②当事人双方都不愿调解处理,环保机关依法是无权强行调解处理的;
③虽然双方当事人申请调解,但调解过程中一方或双方转而不愿继续调解,而要提起诉讼;
④调解达成协议之后,当事人一方或双方不愿执行,因而诉诸法院。以上任何一种情况下,环保部门都不得限制当事人依法提起诉讼的权利。
三、 环境行政调解的种类和范围
环境行政调解,源于有关环境法律、法规的授权或者规定,这种授权或规定的种类和数量,也就决定了环境行政调解的范围。根据有关环境法律、法规的规定,可将调解范围和种类初步归纳如下:
(一)法律或法规明确规定的调解是指环境法律或法规明确规定,某些环境纠纷由环境行政机关进行调解的情况。如《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》第25条规定,国家海洋主管部门对海洋石油勘探开发污染损害引起的赔偿纠纷,依法“可以进行调解处理”。
(二)法律或法规规定可以选择适用的调解是指法律或法规对某些环境纠纷规定既可调解,也可处理,而环保部门可以选择适用调解方式解决纠纷。如《防止船舶污染海域管理条例》第45条规定,港务监督对船舶污染纠纷“可进行调解或者根据调查结果作出处理”。显然,环保部门可以选择调解方式,而处理则是含义完全不同的另一种解决纠纷方式。
(三)法律、法规规定为“处理”,而环保部门实际以“调解”方式处理是指环境法律、法规并未明确规定调解,而环保部门在实际工作中依法进行的调解。在法律、法规中,它多以“处理”的表述形式体现出来,即法律规定某些污染纠纷由环保部门处理,而环保部门则以调解的方式来处理这些纠纷。其特征是,尽管法律用语是“处理”而非调解,但处理的方式并不排斥调解;相反,在绝大多数情况下,“处理”的立法本意就是调解。正是因为如此,无论是立法机关,还是司法机关,更无宁说环境行政机关,都已经实际运用和认可调解作为处理的最基本方式。
四、环境行政调解的效力
(一)调解协议没有法定执行力
由于环境行政机关所调解的是污染损害双方当事人间的民事纠纷,调解过程和调解达成的协议,都是双方当事人意志妥协的产物,它并不体现环保机关的意志。因此,它不同于环保机关在实施环境管理过程中,针对管理相对人所作的一般具体环境行政行为。换句话说,调解协议归根结蒂是当事人的妥协意志,它无论如何不具有一般具体行政行为的公定力、约束力和执行力。调解协议后,主持调解的环保机关不能强制执行,也不能申请法院强制执行,它只能靠当事人自觉履行。一旦一方或者双方当事人翻悔,则调解协议自动失效,污染纠纷只能通过其他途径解决。
(二)当事人不服调解结果,还可提起诉讼
根据环境法律、法规,环境污染纠纷的解决有两种方式,即行政途径和司法途径,但以司法途径为最终途径。这意味着,当事人固然可请求行政调解,但不服调解时,还有权向法院起诉,请求司法救济。环保机关不应限制其诉权。
(三)纠纷当事人只能提起民事诉讼而非行政诉讼
由于环境行政调解不同于一般具体环境行政行为,调解协议,并非环保机关的意志,它不会对当事人造成行政侵权,因此,当事人不服调解协议的,不能以主持调解的环保机关作被告提起行政诉讼。有关法规和司法解释也明确规定,对这种调解处理不服的,既不能申请行政复议,也不能提起行政诉讼。如《行政复议条例》第10条第(3)项规定,公民、法人或组织对行政机关“对民事纠纷的仲裁、调解或者处理不服的”,不能申请复议。又如最高人民法院《关于贯彻执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的意见(试行)诤第6条规定,行政机关居间对民事权益争议作调解处理,当事人对调解不服向人民法院起诉的,“人民法院不作为行政案件受理”。
由此可以得出结论:环境污染纠纷经环境保护行政机关调解处理后,如果当事人一方或双方不服的,只能以原纠纷为标的,提起民事赔偿诉讼。当事人一旦起诉。则环保机关主持达成的调解协议自动失效,环境污染纠纷的解决,以人民法院的生产判决、裁定或者法院调解为依据。
五、环境行政调解的程序
根据我国环境保护基本法、环境保护单行法律法规的相关规定,参考《行政复议法》的相关条款,结合原国家环境保护部以及其他负有环境保护职责的部委发布的包括《渔业水域污染事故调查处理程序规定》在内的部门规章,对环境行政调解程序分析如下:
(一)管辖
就受案范围而言,由于同级人民政府的各个职能部门之间存在分工,每一个职能部门一般应当接受与本部门职权范围内的污染事故所引起的污染纠纷。
就级别管辖而言,地(市)、县主管机构依法管辖其监督管理范围内的较大及一般性环境污染事故,省(自治区、直辖市)主管机构依法管辖其监督管理范围内的重大环境污染事故,国家级主管机构管辖或指定省级主管机构处理特大环境污染事故和涉外污染事故。下级主管机构对其处理范围内的环境污染事故,认为需要由上级主管机构处理的,可报请上级主管机构处理。上级主管机构管辖的环境污染事故必要时可以指定下级机构处理。
就地域管辖而言,环境保护机关管辖的环境污染事故的地域应当与其具有管辖权的行政区划相同。对管辖权有争议的环境污染事故,由争议双方协商解决,协商不成的,由共同的上一级主管机构指定机关调查处理。指定处理的环境污染事故应办理书面手续。主管机构指定的单位,须在指定权限范围内行使权力。跨行政区域的环境污染纠纷,由有关地方人民政府协商解决,或者由其共同的上级人民政府协调解决,主管机构应积极配合有关地方人民政府做好事故的处理工作。
(二)调查取证
主管机构在发现或接到污染事故报告后,应做好下列工作:
(1)填写事故报告表,内容包括报告人、事故发生时间、地点、污染损害原因及状况等。
(2)尽快组织相关环境监测站或有关人员赴现场进行调查取证。重大、特大及涉外污染事故应立即向同级人民政府及其他环境保护主管部门和上一级主管机构报告。
(3)在调查取证时,应当遵守相关规范文件规定的取证程序。
行政机关工作人员调查处理污染事故,应当收集与污染事故有关的各种证据,证据包括书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、现场笔录。证据必须查证属实,才能作为认定事实的依据。
调查污染事故,必须制作现场笔录,内容包括:发生事故时间、地点、相关环境因素、气候、污染物、污染源、污染范围、损失程度等。笔录应当表述清楚,定量准确,如实记录,并有在场调查的两名以上行政机关工作人员的签名和笔录时间。
相关环境监测站出具的监测数据、鉴定结论或其他具备资格的有关单位出具的鉴定证明是主管机构处理污染事故的依据。监测数据、鉴定结果报告书由监测鉴定人员签名,并加盖单位公章。
(三)调解
在主管行政机关对污染事故调查取证时候,当事人可以向事故发生地的主管机构申请调解处理,主管行政机关受理当事人事故纠纷调解处理申请应符合下列条件:
(1)必须是双方当事人同意调解处理;
(2)申请人必须是与污染事故纠纷有直接利害关系的单位或个人;
(3)有明确的被申请人和具体的事实依据与请求;
(4)不超越主管行政机关的受案范围和管辖范围。
如属当事人一方申请调解的,主管行政机关有责任通知另一方接受调解,如另一方拒绝接受调解,当事人可直接向人民法院起诉。
请求主管机构调解处理的纠纷,当事人必须提交申请书,申请书应写明如下事实:
(1)申请人与被申请人的姓名、性别、年龄、职业、住址、邮政编码等(单位的名称、地址、法定代表人的姓名);
(2)申请事项,事实和理由;
(3)与事故纠纷有关的证据和其他资料;
(4)请求解决的争议。
申请书应当一式多份,申请人自留一份,受理机构保留一份并应在收到申请书10日内将申请书副本送达被申请人。被申请人在收到申请书副本之日起15日内提交答辩书和有关证据。被申请人不按期或不提出答辩书的,视为拒绝调解处理,主管机构应告知申请人向人民法院起诉。
主管行政机关受理污染事故赔偿纠纷后,可根据需要邀请有关部门的人员参加调解处理工作。负责和参加处理纠纷的人员与纠纷当事人有利害关系的,应当自行回避,当事人也可提出回避请求。
调解处理过程中,应召集双方座谈协商,经协商可达成调解协议。在调解过程中,当事人拒绝继续调解的,或者向人民法院起诉的,主管行政机关应当终止调解,并做出相关记录。
调解协议书经当事人双方和主管行政机关三方签字盖章后生效。当事人拒不履行调解协议的,主管行政机关应督促履行,同时当事人可向人民法院起诉。当事人对主管机构调解污染事故赔偿纠纷处理决定不服的,可以向人民法院起诉。